许多发展中国家的政府采用产业政策时经常失败，除了执行能力的问题之外，究其原因是发展中国家的政府容易出于赶超的目的，而去支持违反比较优势的产业，结果这些产业中的企业在开放竞争的市场中缺乏自生能力，只能靠政府永无止境的保护补贴来生存。成功的产业政策必须是针对有潜在比较优势的产业，所谓有潜在的比较优势产业指的是该产业的要素生产成本在开放竞争的市场中有优势，但是由于软硬基础设施不完善，交易费用太高，使得总成本在开放竞争的市场中没有竞争力的产业。政府若能针对这些产业中的先行企业给予外部性补偿并帮助提供软硬基础设施的完善，则这样的产业政策能够使具有潜在比较优势的产业迅速变成具有竞争优势的产业。

在我国当前经济发展进入新常态之后，如何在“有效的市场”环境中发挥“有为的政府”的作用，推动产业从中低端向中高端，以及将来从中高端向高端升级，实现可持续的中高速增长？从新结构经济学的视角，根据现有产业和国际前沿的差距，可将我国的产业分成五种不同类型，政府因势利导的作用各有差异。

第一种是追赶型产业。2014年我国人均GDP为7500美元，同年美国的人均GDP是57101美元、德国44999美元、日本38491美元，韩国24329美元。这种人均GDP的差距反映的是劳动生产率水平的差距，代表我国现有产业的技术和附加值水平，比发达国家同类产业的水平低，处于追赶阶段。我国的汽车、高端装备业、高端材料即属于这种类型。

对于追赶型产业，我国各地政府和金融机构可以在资金融通和外汇获取上支持所在地的合适企业像吉利汽车、三一重工那样，到海外并购同类产业中拥有先进技术的企业，作为技术创新、产业升级的来源。发达国家自2008年的国际金融危机以来，经济发展乏力，很多拥有先进技术的企业经营不好，低价求售，出现了许多好的并购机会。

在没有合适的并购机会时，各地政府也可以提供方便，支持所在地的企业像华为、中兴那样，到海外设立研发中心，直接利用国外的高端人才来推动技术创新。

另外，各地政府也可以筛选我国每年从发达国家大量进口的高端制造业产品，根据其地区比较优势，创造这些产业所需的基础设施，改善营商环境，到海外招商引资，把那些高端制造业产品的生产企业吸引到国内来设厂生产。我国现在的GDP规模约占世界的14%，在新常态下，每年6.5%以上的增长意味着我国每年对世界贡献将近一个百分点的增长，现在世界每年的经济增长在三个百分点左右，也就是说，我国每年对世界市场容量扩张的贡献率达到30%。如果地方政府能够根据这些高端制造业的需要提供合适的基础设施、人才培训、营商和法制环境，国外许多高端生产企业，会有很高的积极性到国内设厂生产，以满足我国不断扩大的需求，并以我国为基地生产供应世界各地的市场。江苏省太仓市的中德企业合作园区2012年被工信部授予“中德中小企业合作示范区”，到2014年底吸引了220家德国企业入园，投资总额达20亿美元，就是一个很好的案例。在中高端产业的招商引资上我国仍处于大有作为的机遇期。

第二种是领先型产业。我国作为中等偏上国家，有些产业，像白色家电、高铁、造船等，其产品和技术已经处于国际领先或已接近国际最高水平。领先型产业必须依靠自主研发新产品、新技术，才能继续保持国际领先地位。

自主研发包括两种不同性质的活动：新产品、新技术的“开发”和新产品、新技术开发所需“基础科研的突破”。企业开发的新产品、新技术可以申请专利，这类活动理当由企业自己来进行。但是，基础科研不仅投入大、风险高，其产品是论文，属于社会公共知识，企业没有从事基础科研的积极性。

美国这样的发达国家的产业，绝大多数属于领先型产业，技术创新和产业升级所需的基础研究，绝大多数是由美国国家科学基金会资助高校，或是由美国国家健康研究院等政府支持的科研机构来进行，欧洲、日本等发达国家也以政府的资金支持类似的机构来进行这方面基础研究。我国自然也必须采取同样的方式来支持领先型产业的新技术和新产品开发所需的基础科研。

我国的中央和地方政府可以用财政拨款设立科研基金，支持所在地领先型产业的企业与科研院校协作进行基础科研，支持企业开发新产品、新技术。中央和地方政府也可以以资金支持相关行业的企业组成共用技术研发平台，攻关突破共用技术瓶颈，在此突破的基础上再各自开发新产品、新技术。在企业新技术和产品开发取得突破后，中央和地方政府也可以通过采购，帮助企业较快地形成规模化生产，以降低单位生产成本，提高产品的国际竞争力。

领先型产业需要到世界各地建立销售、加工生产、售后服务等网络，以开发市场，中央和各地政府也需要在人才培训、资金、法律、领事保护、投资保护上给予相关企业的海外拓展必要的支持。

第三种是退出型产业。这类产业有两种类型，一类是丧失比较优势的产业，另一类是在我国还有比较优势，但是产能有富余的产业。

劳动密集型的出口加工业是最典型的第一类产业。这类产业最主要的成本是工资成本。目前，我国一线工人的月工资是3000元-4000元人民币，相当于500美元到600美元之间。到2020年“十三五”结束，实现十八大提出的两个“翻一番”目标，加上人民币升值，普通工人的月工资至少会上升到1000美元。这类产业在我国失掉比较优势是不可逆转的趋势。