当前林权改革中的三大争议问题
——对江西林权改革的调查与思考
申 端 锋
        摘要：当前林权改革的主要诉求点是农民个体的林权，而不是村庄社区的林权，当前的林权改革就成为以农民个体权利为导向的单向度改革，这种单向度改革已为近30年来的农村改革实践证明是有问题的。林权改革应该充分重视林权的政治社会意义，而不是仅仅从产权和效率这种经济学角度来考虑问题。林权改革没有充分考虑山地林权中的复杂权力关系，没有考虑到税费改革后乡村治理出现的新情况和新问题，个体权利导向的林改所带来的就只能是凭拳头说话的乱占乱霸。这就要求林改要直面税费改革后乡村治理的转型，促进乡村治理的制度重构。在林权流转中有大流转与小流转之分，所谓的大流转就是以集体林权为基础的流转，而小流转则是以农户权利为基础的流转，大流转与小流转的二分为林权流转提供了新思路，即集体林权与市场的有机结合，而不是非要农户林权直接与市场相对接。各地应该根据各地的实际情况来确定林改的方案，而不是千篇一律地追求一种一刀切式的改革方案。
 
关键词：林改；农民权利；社区权利；大流转；小流转
 
        当前学界对林权改革的认识主要集中在产权和效益的层面，在某种程度上脱离了我国农村山地林权的实际情况。同时，政府主导的山区林权改革在实践中遇到了一些新情况和新问题，但社会各界对这些问题不够重视，过于乐观。鉴于此，笔者试图从江西部分地区林权改革的实际情况出发，从产权、效益和农民权益相互关联的角度，对当前我国林权改革中的农民权益保护及其相关问题，谈几点自己的看法。
一、林权改革：农民权利还是社区权利？
       笔者在江西吉安的青援区农村调查时发现，农村的集体资源主要是山林，并且这种集体资源归自然村所有，村委会并无处置的权力，这些集体山林的收入则主要用来兴办村庄的公益事业，比如修路、修桥、修水渠以及维修祠堂等，所以，江西农村的公益事业与其他区域农村相比是比较好的。
       山地林权归自然村社区所有，而不是行政村所有，这种林权归属对于维系地方社会具有非常重要的意义，也就是说，山地林权的自然村归属与村庄的政治社会生活是密切联系在一起的，是村庄治理的有机组成部分。但是，当前林权改革的主要诉求点却是农民个体的林权，而不是村庄社区的林权，但恰恰是这种村庄社区的林权对于村庄治理具有非常重要的意义，这样一来，以农民个体林权为主要诉求点的林权改革就会严重忽略自然村社区林权对于村庄治理的意义。由此，当前的林权改革就成为以农民个体权利为导向的单向度改革，这种单向度改革已为近30年来的农村改革实践证明是有问题的。林权改革应该充分重视山地林权的这种政治社会意义，而不是仅仅从产权和效率这种经济学角度来考虑问题。
      我们看到，自分田到户以来，农村社会中的“去集体化”逐步加剧，大部分农村成为所谓的“空壳村”，农村社会越来越散漫，越来越趋于原子化，这一问题已成为政府和学界的共识，正是在这一背景下，农民组织问题也才成为当前农村中的一个重要问题。但问题是，一方面，学界和政府痛感当前农村的无组织化和散漫无力，而另一方面则又通过诸如林权改革之类的改革和政策逐步消解农村社会的各种组织性资源。我们越来越认识到农民组织起来的重要性，但我们的农村政策却在一步一步地加剧农民的原子化，使农村社会中仅存的一点组织资源和集体性消失殆尽，农民组织不是空中楼阁，而是与乡村社会中的各种地方性因素密切联系在一起的，以农民个体权利为导向的林权改革恰恰忽略了自然村社区这种具有地缘性和血缘性双重属性的民间组织形态与山地林权的自然村归属之间的关联，所以，这种强调农民个体权利而消解自然村社区林权的做法必将进一步加剧农村社会的无组织化状态。这是当前的林权改革所没有考虑到的问题。
       当前我们正在推行新农村建设，而笔者调查的江西吉安农村则又走在新农村建设的前列，当时是2005年11月份，笔者调查的陂下自然村作为试点村，其新农村建设正搞得热火朝天，在这样一个具体案例中，我们看到了自然村社区在新农村建设中的重要作用。
      案例1：陂下自然村是新农村建设的试验村，在该试验村，新农村建设是很具体的，概括起来就是“五通一气”即通路、通电、通电话、通有限电视、通自来水以及建沼气池，国家有优惠政策，老俵自己先出钱搞，搞了镇里再来验收，然后镇里和村里再补助，农户的积极性比较高。试点村新农村建设的重要内容是整治村庄的居住环境，进行村容村貌建设，如针对当地农民纷纷到路边建新房，村庄出现空心化的现象，拆掉不住人的老房子，再建新房一律到规划好的宅基地，集中建房，村里正在修环村公路，一律硬化，并且有路的地方都要种上树，搞好村庄的绿化，陂下村包括三个自然村，但新农村建设的试验点却选在了下坪自然村，据说是因为该村比较小，只有400多人，村庄规划比较好做，笔者在村口就看到了村庄的新村建设规划图，做的非常漂亮。所有这些事情村委会并不直接插手，由自然村成立的理事会一手操办，如社区委员会、社区红白事理事会以及社区纠纷调解委员会等。
       越来越多的人士开始认识到，新农村建设的主体是农民，但问题是，新农村建设的主体不是单个的农民，不是一个一个的原子化农民，而是可以合作的农民，是可以组织起来的农民。而农民的合作和组织又是需要相应的资源和文化支撑的，自然村的山林和山林的集体所有所维系的自然村社区是当地农民合作起来进行新农村建设的资源支撑和组织载体，正是这种地方性的组织资源的存在，才有了独具特色的新农村建设的江西模式，江西模式的核心特征就是以自然村社区为组织载体，各个自然村都成立了新农村建设理事会，民间的理事会而非其它公共组织成为新农村建设的具体操作者，村委会和乡镇只是起协调和督促的作用，用乡镇干部的话来说就是，“村委会做不成的事，理事会可以做成”。可以这样说，如果没有自然村这样的社区力量的存在，也就不可能会有新农村建设的江西模式。而江西又是林权改革的重点省份，林权改革的主要目标就是要把林权的自然村所有变为农民个体所有，也就是要把自然村社区的资源基础拿掉，这种以农民个体林权为诉求的林权改革就通过取消自然村的林权消解了自然村的社区权利，而没有了组织载体和资源支撑，以农民为主体的新农村建设又靠什么来推进呢？
二、林权改革到底花落谁家？
        笔者在寻乌农村调查时发现，林权改革在进行中出现了混乱，一些势力较大的农户乘机霸占山林，另一些农户的山地林权则无法得到明确和落实。寻乌农村的山地开发以柑橘等林果业为主，以杉树等经济林木为辅，该地的林果业从1990年代中期起在政府的推动下开始发展，至2002年已经形成了一定的规模，成为当地农民经济收入的一个主要来源，一户农民种上1000棵柑橘树，在丰产期每年会有4到5万元的收入。正是因为山地的经济价值较高，加上小块的山地界址很难确定，林权改革引发了大量的矛盾和纠纷，税费改革后的乡村两级组织在这一问题上疲于应付，无法真正维护每一位农民的土地权利，农民就只好靠着势力的大小乱占乱霸。一些人家的青壮劳力都外出打工了，就没有霸到土地，而另一些人多势重的人家则利用这样的机会霸占了大量的山林，这样一来，普通农民和村集体的山地林权都不能得到有效的保护和落实，这与林权改革的宗旨则是背道而驰的，并且引发了大量的矛盾和纠纷，严重影响了社会公平和社会和谐。
       案例2：笔者调查的高头村，包括5个自然村，26个村民组，3000多人口，耕地1100亩，山林2万3千亩，自留山人均2亩，其他都是村集体的，有一部分承包给村民，占20%，1983年，山林分给农户，为自留山，当时界址不明确，林果业发展后，寸土必争。这次林改以1983年的山林基数为准，重新确定界址，如果没有争议就确定下来，没有纠纷就发林权证，林改在这里就是重新勘界。村干部说，这次林改很不好改，纠纷多，有些界址连老人家都忘记了，迟迟得不到落实，搞了几个月才搞好。在有些村民组，林权改革的所谓“分山”其实并没有分，都是村民自己占的，很多农民的山都被别人霸占去了。1983年村集体留的山比较多，现在都分下去了，用村干部的说来说就是，“村里现在没有公有制经济了”，都被一些村民霸占了，集体的山名义上是村里的，实际上被占了，林权是农民的，山权是集体的，收不上来费用，部分老百姓得到了好处，村里没有得到好处，这样的山有4000亩，但林权是村民的，村里没有任何收入。
       上述案例表现出一个的核心问题就是，这次林改没有考虑到当前农村山地利用的实际情况，没有考虑村民与村民之间，村民与村集体之间的复杂关系，一方面导致了村集体的权利无法得到保障，另一方面导致普通村民的林权无法得到有效保证，由林权而引发的纠纷增多，使乡村社会中出现了一个较为混乱的局面。
      案例3：高头村村民严某在1983年分到一块山地，2006年林改的时候发现被同村村民高某种上了杉树，多次交涉未果，村干部做老实人，不说话，不愿得罪人。严某就直接给县长打了电话，县长督促镇长管这个事，2007年1月份的时候，镇政府、林业站、派出所来人共同解决这起林权纠纷，当时纠纷双方签了字，协调好了。2007年3月份，严某发现黄某又在上面种了杉树，有纠纷，严某的林权证就发不下来。黄某30多岁，读过高中，有点文化，同时很蛮干，他五兄弟，房份大，经常把村干部骂得狗血喷头。他看准了林权到户这一政策，所以乘机霸占山林搞开发，霸占了10多户人家的山林，群众的怨气很大。但农民也不愿意打官司，怨仇会越结越大。这样的林权纠纷很多，霸占别人山林现象非常突出，现在也不好处理，村干部都是做老好人，多一事不如少一事。
      由上述两个案例我们可以看到，本来是要落实和保护农民权益的林权改革在实践中却出现了乱占乱霸的现象，致使农民权益无法得到有效的保护，同时也损害了村集体的利益。究其原因，主要是林权改革没有充分考虑山地林权中的复杂权力关系，没有考虑到税费改革后乡村治理出现的新情况和新问题。首先，税费改革后，乡村两级组织的制度性权力弱化，尤其是村一级，村干部无法有效地化解纠纷，也就无法有效地维护每一位村民的林权，也就是说，虽然林改的政策导向是农民个体权利导向，但其能否得到有效贯彻，最终取决于乡村两级组织的权力行使，如果村一级并不拥有能够有效支配每一位村民的制度性权力，那么，所谓的个体权利导向的林改所带来的就只能是凭拳头说话的乱占乱霸。这就要求我们在推动林改的时候，要直面税费改革后乡村治理的转型，促进乡村治理的制度重构，这是包括林改在内的其他政策能够得以贯彻执行的关键环节。在上面的案例中，村级组织连自己的权利都无法保护，何谈去保护每一位村民的权利呢？
三、林权改革：大流转还是小流转？
       当前林权改革的一个主要诉求点是提高山地的利用效率，促进林业的发展，但现在农村的一个事实是，农村人口尤其是中青年人口普遍外出务工，农村劳动力短缺。在笔者调查的永新农村，过去80%的良田都种植双季稻，现在80%的良田都改成了种单季稻，究其原因，就是大量的劳动力外流，留在家里的基本上都是50岁以上的老人，既要种田，又要带小孩，所以只能种单季稻，大量良田无法得到充分利用，并且开始有土地被闲置。这就出现了两个连带的问题，一方面的问题是，连良田都没有人种了，还会有人去开发山地吗？也就是说，林权到户的林权改革必须面对大量农民不在家这一社会现实，否则，林权到户又有什么意义呢？另一个方面的问题是，虽然相当一部分农民出去了，但他们的山林可以转让，可以流转，用市场的办法使山林的利用效率提高，这也是林权改革设计的一个思路。
       但分田到户以后尤其是税费改革以来的土地流转却让我们看到了另外一种情形，我们看到，土地流转也是自愿进行的，在税费改革之前的永新农村，外出务工的农户将自己家的土地交给自己的亲戚或关系好的朋友，他们之间的关系类似于“租田”的关系，种田者每年交给原承包户200斤稻谷，而在税费改革之后，由于外出务工成为一种普遍现象，外出务工的农户将自己家的土地交给愿意耕种的人，不收取任何实物或费用，只是将国家的粮食直补归自己所有，而在2007年，种田者开始与原承包户协商，将粮食直补中的综合补贴归种田者所有，以前是农民找田种，现在是出去的人找在家的人帮忙把自己家的田种上，也就是说，在家种田的人越来越少。在笔者调查的一个自然村，只有两家种粮大户，每户也只是种20亩田，这个规模与笔者在湖北荆门的调查也是一致的，荆门农村的种粮大户最多也是种20亩田或者多一点，也就是说，当前的土地流转并没有带来政策和理论所期待的规模经营，20亩似乎是农业型用地集中的一个临界点，在农户产权基础上的土地流转只是一种小流转，农户之间的协商成本无法使自愿的土地流转进一步扩大规模。
       这里更进一步的问题是，由于基于农户权利基础上的农地流转不可能产生太大的规模，以20亩为最高标准的种粮大户只是原来小农生产的放大，并没有改变小农生产的逻辑，从而也就无法带来所谓的现代农业。一方面，农户权利基础上的土地自愿流转无法产生大规模的生产组织，另一方面，没有哪一种类型的市场组织能在市场经济中与千家万户的小农直接打交道，市场本身无法解决成本问题。我们早就明白，千家万户的小农是无法面对大市场的，农民需要组织起来，这就产生了一个非常奇怪的问题，我们一方面非常迫切地追求亿万农民的组织化，而另一方面我们又非常迅速地将农民能够组织起来的基础性因素全部消解掉，林改将自然村的林权改掉就是试图促成农户林权基础上的林权转让，从而促进现代林业的发展。
       但问题是，山地林权的流转是不是非要是农户权利基础上的流转，自然村权利基础上的林权流转是否同样可以进行。我们在耕地流转中已经看到，以农户权利为基础的流转是一种小流转，并无法带来现代农业的发展。这样一来，在林权改革中，我们是否可以期待一种集体权利基础上的大流转呢？笔者在永新农村调查时就遇到了这样的案例，即以自然村为主体的林权流转同样可以进行。
       案例4：永新县银家村是一个自然村，自然村共有山场2000亩，113户，2006年的林改还承认自然村的集体林权，但2007年又有文件下来，林改要返工，要将林权落实到户。在2006年，有一批外地专门从事林业的客商找到自然村的几个代表，说要承包自然村的山场造林，双方达成了初步的意向，对方起草了承包合同并且做了数次修改，但最终在一些具体条款上没有达成一致意见，主要是他们要自然村负责山场的防火，村里的代表没有答应。在2007年的春节，村里外出务工的村民都回到了村里，他们听到这个消息，就议论说为什么我们村里的人不自己承包呢，经过商量，决定由本村的村民来承包山场造林。协议书由承包方起草，村民代表审核，然后在祠堂门口张榜公布，经过一个月后，就由承包方拿着协议书到各家各户上门签字。笔者看到了这份签订于2007年4月10日的“荒山流转承包造林协议书”，协议书详尽地规定了甲乙双方的权利和义务以及付款方式，签字方除了甲方和乙方外，还有自然村的113户各户的户主签名附在合同的后面，程序合理，具有操作性。
        承包方是村里的五位村民，其中一个是行政村的副主任，两个在县城工作，两个在县城打工。他们已经向自然村里交了1万元的订金，林改完成后，林权证就直接发给自然村，然后由自然村协调承包人，搞一个造林计划，就与自然村里面一起到村委会去审批一下，然后再到镇里层层审批。他们准备林权证发下来之后，就向上面报项目，看有没有优惠政策，准备种杉树，30年后才能收，这个投资主要造福于下一代，对地方上也有利。承包方村民认为林改后国家的林业政策肯定会更好，江西的山场多，林业肯定会大有发展前途。但问题是现在林改又要返工，要完全落实到农户，林权证还没有发下来，这次以自然村林权为基础的林权流转充满了未知数。但这种以自然村为主体的林权流转方案为林权改革提供了一种新思路。
       这样的流转是一种大流转，即一种大规模的流转，要想真正发展现代农业或林业，就要坚持以集体权利为基础的大流转，这种大流转一方面符合现代农业或林业规模化经营的基本要求，另一方面，这种大流转克服了当前农户分散经营和农户外出务工的限制，第三个方面，大流转夯实了集体的经济基础，为农村公益事业的兴办提供了物质保障，第四，这种大流转由于以集体权利为基础，反过来也为村民自治提供了空间，使农村的村民自治具有更多的实质性内容。
       总之，在笔者看来，在林权流转中有大流转与小流转之分，所谓的大流转就是以集体林权为基础的流转，而小流转则是以农户权利为基础的流转，大流转与小流转的二分为我们认识林权改革提供了新的视角，为林改中林权转让问题的解决提供了另外一种思路。即集体林权与市场的有机结合，而不是非要农户林权直接与市场相对接，这就丰富了我们对林权流转的认识，各地应该根据各地的实际情况来确定林改的方案，而不是千篇一律地追求一种一刀切式的改革方案。这里的相关问题是，一要从法律上明确界定集体林权的意义，不光要保护国家产权和私人产权意义上的林权，同时要保护各类集体财产权利；二要健全和完善村民自治，促进税费改革后乡村治理的转型和重构，推动村务管理的规范化，处理好集体权利与农民权利的关系，促进二者的和谐共生。
本文初稿于2007年8月23日井冈山—北京的列车上
修改稿将发表在《调研世界》2007年第11期。
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