邱丽萍:对我国如何在WTO框架下运用农业支持政策的探讨 |
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| 对我国如何在WTO框架下运用农业支持政策的探讨邱丽萍 华南师范大学经管学院内容摘要：基于我国农业的地位、农产品的竞争力以及农业发展所处的阶段等方面的考虑，我国在加入WTO后，我国的农业支持政策体系必须充分适应WTO《农业协议》的规则，才能不断完善我国的农业支持政策体系，提高我国农业的综合竞争力。本文就如何在WTO框架下运用农业支持政策特别是绿箱政策和黄箱政策进行了进一步的探讨。关键词：WTO 农业支持 绿箱政策 黄箱政策 发达国家农业政策实施的经验向我们表明，农业发展和农民利益归根到底都关系到一个国家的经济发展及其长远利益。加入WTO后，我国作为一个发展中的农业大国，现有的农业支持措施越来越不适应世界经济和贸易自由化的要求，从而不同程度上影响了我国农业综合实力的提高。如何在WTO的框架下灵活有效地利用农业支持的规则及政策，提高我国农产品的竞争力，已经成为一个非常重要而且迫切的研究课题。一、WTO规则中有关农业支持的规定 WTO《农业协议》以政策措施对生产和贸易的不同影响为依据，一般将国内支持措施形象地划分为绿箱政策、黄箱政策和蓝箱政策三类。对生产、贸易无直接影响和扭曲的措施称为绿箱政策。协议规定了两条基本标准：（1）该项支持应当是通过政府公共政策提供的（包括政府的税收减免）。（2）该项支持不能具有产生与价格支持相同的效果。农业协议规定，政府在执行某项农业计划时，其费用由财政部门开支，而不是从消费者转移而来，没有或仅有微小的贸易扭曲作用，对生产影响很小的支持措施和对生产者不提供价格补贴的支持措施。具体包括一般性政府服务（如农业科技、基础设施、培训、病虫害防治、检验、促销等）；食品安全储备；支持农业结构调整计划；支持休耕计划；地区援助计划；支持资源休闲计划；环境规划实施计划；国内食品援助；自然灾害救济；与生产不挂钩的收入支持。绿箱政策的支持措施无需作出减让承诺。在WTO规则允许的12种绿箱政策中，我国只使用了6种，未实施的其余6项主要涉及公平性农业补贴政策。对生产、贸易有直接影响和扭曲作用的措施称黄箱政策，主要包括政府对农产品的价格支持，营销贷款补贴，种子、肥料、灌溉等投入补贴和贷款补贴，协议要求对它们进行削减。黄箱政策的微量许可是指只要属于减让范围的国内支持不超过农业生产总值的5%（发达国家）或10%（发展中国家），就无需削减国内支持。我国承诺的黄箱微量许可标准为8.5%。 蓝箱政策是黄箱价格支持的特例，指在实行价格补贴时，以农民控制生产数量为前提。这种补贴必须基于固定面积和产量、固定的牲畜头数及产品数量不超过基期生产水平的85%，可以免于削减义务。该类政策在我国至今尚未实行，其主要原因是资金的不足。二、我国农业支持体系的主要存在问题乌拉圭回合多边贸易谈判第一次将农业问题纳入议程并达成了《农业协议》，中国作为世贸组织的一个新成员，在加入谈判中做出了较大幅度的减让承诺。但是由于国家财政支付能力不够强，国内支持很弱，绿箱政策之外的支持实际上是负值。（一） 我国的黄箱政策运用状况我国长期以来一直采取的是农业支持工业的产业倾斜政策，国家的宏观政策取向主要是向工业和农产品消费者倾斜。协议规定了以1986~1988年为基期用综合支持量（AMS）来度量黄箱政策的货币支持情况，并以次为依据逐步削减，不允许超过基期。如果基期的AMS为负值，最低减让标准就成为黄箱保护措施的上限。中国入关达成的最低减让标准是介于发达国家与发展中国家之间，为8.5%。因此，按照这一规定的基期1986~1988年计算，我国对农产品生产的国内支持措施水平（AMS）为负值，也就是说这期间国家不仅没有给农民相应的价格支持，反而是通过工农产品价格剪刀差等方式以低于国际市场价格的国家定价，从而获取了一部分本应属于农民的利益。此外，我国还对农业生产征收农业税费，例如农业税、农业特产税、乡村统筹提留、农村教育集资、农村积累工和义务工等等。据统计，以上税费约为1200亿元，按照WTO《农业协议》的条款，这些专门向农业生产者征收的税费在计算黄箱支持时是可以作为负项抵扣的。因此，按此计算，我国的黄箱政策是负值。负的国内支持总量决定了我国在加入WTO后，不需要承担国内支持的减让义务，但同时也决定了我国今后对农业的支持水平允许不能超过1986~1988年平均农业生产总值的-8.5%，大约为485亿人民币（60亿美元），这不仅大大低于发达国家，在发展中国家当中也是最低水平。因此，在WTO框架约束下，黄箱政策使我国的农业支持空间非常狭小。这都使我国的农业发展处于很不利的竞争位置。（二）我国的绿箱政策运用状况绿箱政策为我国农业支持方式提出了新课题。WTO农业规则的绿箱政策没有限制粮食安全储备补贴、国内粮食消费补贴、灾害补贴、收入安全计划、农业保险等收入支持政策，且对发展中国家的农业投入、投资减让承诺可以豁免。当前我国实行的国内支持大都属于绿箱政策，基本符合WTO规则。但存在的问题是：一方面支持力度不够，我国财政支出比重呈现出下降、支出增长缓慢的趋势；另一方面是支持内容偏少，支持范围窄。在支持环节上，我国农业财政补贴多集中于中间环节，而绿箱政策允许的对农民的直接收入支持、结构调整补贴、农业保险支持等尚未列入预算科目。下面通过两个表格来反映我国绿箱政策的实施情况：由于绿箱政策鼓励政府农业政策支持提高农业生产能力，较少对贸易产生扭曲，不必承担削减承诺，广为各成员国使用，表1比较了我国和发达国家绿箱支持水平：表1 中国与主要WTO成员绿箱支持水平比较 单位：亿美元，%，年份国别 1996年 1997年 1998年 三年平均 水平 比重 水平 比重 水平 比重 水平 比重美国 518.40 88 513.49 87 499.22 76.7 510.37 82.1 欧盟 265.79 23.3 204.74 20.4 209.89 22.2 226.81 21.08 日本 250.2 45.6 216.14 45.2 234.48 77.9 233.67 56.2 中国 141.0 100 167.5 100 249.58 100 186 100 注：1.水平为绿箱支持绝对量；2.比重为绿箱占国内支持的比重 资料来源：商务部国际贸易经济合作研究院：2004年中国对外经济贸易蓝皮书，P37，中国商务出版社，2004年4月。美国农业补贴以绿箱政策为主，占比重平均达82.1%；欧盟的国内农业支持措施以黄箱政策为主，但绿箱也占有重要地位，数值稍微大于20%；日本1997年以前黄箱支持大于绿箱支持，1998年更重视绿箱政策，开始超过黄箱支持。如前所述，中国长期以来实行以农养工的政策，对农业部门征收农业税、农业特产税、屠宰税和工农产品的剪刀差等政策，支持水平为负值，所以绿箱占国内总支持比例的100%，且快速增长，1996年为141亿元，到1998年达到了249.58，增长了1.77倍，数量上在1998年已经超过日本和欧盟，仅次于美国。我国绿箱政策支持的结构和发达国家还存在的一些差别如表2所示：表2 中国与主要WTO成员绿箱支持结构比较 单位：% 类别 中国 美国 欧盟 日本研究 5.03 52.9 2.6 病虫害控制 0.79 16.6 0.6 培训服务 0.14 4.5 2.4 推广和咨询服务 12.69 1.5 3.7 检验服务 0.74 1.2 0.9 0.3 营销和促销服务 0 0.3 3.7 0.6 基础设施建设 22.57 0 4.2 61.5 其他一般服务 0 0 4.2 8.4 不可分的一般服务 0 6.1 0 3.6 一般农业服务合计 41.96 13.6 28.1 83.7 为粮食安全目的的公共储备 37.31 0 0.1 2.2 国内食物援助 0.59 72.7 1.6 0.8 不挂钩收入支持 0 8.6 1.0 0 收入保险和安全网络计划 0 0 0 0 减轻自然灾害 2.86 0.9 1.6 2.2 生产者退休计划 0 0 3.1 3.2 资源停用计划 0 3.5 4.3 0 投资援助 0 0.2 28.1 3.3 环境项目 11.44 0.5 19.8 4.5 地区援助计划 5.85 0 12.3 0 绿箱总支出 100 100 100 100 绿箱占国内农业支持比重 100 82.1 21.68 56.2 注：美国和欧盟的数值为1995年到1998年的平均值，中国和日本为1996年到1998年的平均值。资料来源：商务部国际贸易经济合作研究院：2004年中国对外经济贸易蓝皮书，P39，中国商务出版社，2004年4月。从表2可知，我国绿箱政策支持的结构和发达国家比较，中国绿箱政策使用以一般农业服务和粮食安全储备为主，占绿箱支持比例分别达到41.39%和37.31%，两者合计为79.27%，高于美国和欧盟，仅比日本低6.63%。在政府一般服务中又以基础设施建设和推广和咨询服务为主体，其中基础建设主要投入到大江大河治理，更多出于社会安全防洪等方面考虑，直接用在发展农业所需要的基础建设比率较低，而且就一般政府服务支出而言，60%~70%用于人员供养和行政开支，真正用于投入、促进农业资金十分有限。我国绿箱政策中另一特点是用于粮食安全储备的绿箱支持远高于发达国家达37.31%，而欧盟仅为0.1%，日本为2.2%，美国则没使用该项措施，在我国，该项大部分支出用于弥补国有粮食企业经营亏损，对农民增收效果不明显。第三是我国绿箱支持措施使用存在空白，我国还有对生产者的直接支付、不挂钩的收入支持、收入保险和安全网络、生产者退休计划、资源停用计划、投资援助计划6项补贴没有使用，其中不挂钩的收入支持由于属于对于农民的直接补贴，效率较高，已被发达国家采用，应引起我国的重视。2004年我国出台了粮食直补计划，投入110亿元资金，虽然由于我国农村人口的基数大，实施方法不够完善，单位补贴数额很小，但在调整绿箱政策方面有着极其重大的意义。三、对我国农业支持政策调整的建议从各国发展农业的经验，以及我国在工业、服务业领域的改革经验来看，政府支持某个产业发展最佳的办法就是提供尽可能多的服务与支持，为产业发展创造更好的市场环境和政策环境，而不是给予大量财政补贴。《农业协议》中关于绿箱政策的规定，事实上也承认了政府在这方面可以有所作为。因此，我们应按照《农业协议》的基本原则和有关条款，结合我国的国情，加大政府对农业发展的支持力度，切实转变农业管理部门的职能，并着重以下方面的支持：（一） 、充分利用绿箱政策，加大政府支农力度从世界范围来看，发达国家利用绿箱政策为本国农业提供了巨额的资金支持。早在20世纪90年代中期，美国每年利用绿箱政策为本国农业提供的支持资金就高达460亿美元，欧盟达到240亿美元，日本则达到330亿美元。而我国在1996~1998年平均支出仅为1514.2亿人民币（182亿美元）。因此，从美国和欧盟的农业政策调整中我们可以看出，绿箱政策是未来农业国内支持的发展方向。绿箱支出绝大部分是政府一般服务和国家粮食储备，而我国在政府一般服务中，近年来对于农业基础建设以及环保的投入虽有所增加但数额仍太小。事实上，政府的一般服务特别是一些基础性的服务由于带有外部性，只能由政府来完成，而且这类措施通常对于一国农业的发展具有至关重要的作用。可以说政府将有限的资金集中在这一领域来使用是最有效的。对于我国来说，绿箱政策中尚有两项有很大的发展空间，包括下列方面：一是农业结构调整的补贴；二是农业收入保障计划支出。加入WTO后，我国大部分农产品市场逐渐开放，农业面临更大的机遇和挑战。我国农业结构要按照比较优势原则进行调整，一些不具备比较优势的农产品的生产者将被迫转而生产其他产品，根据农业协议的有关规定，这些生产者可获得政府的补贴，这些补贴不计入国内综合支持量。我国政府目前在这方面的支出尚处于空白，有相当大的发展空间。第二项政策结果是建立一个农业保险、自然灾害救济以及低收入保障制度，以维持农民收入的稳定。这部分的支出属于生产者的直接的收入补贴，被WTO所允许。但在全国普遍实施这样的计划显然不太现实，但可以先建立自然灾害救济基金，在经济发达地区试行农村收入保障计划并逐步扩大实行范围，等在条件成熟的时候再实施。首先，完善农产品价格保护制度。中国的农产品价格保护制度主要是农产品保护价格制度和储备调节制度。这些制度仅限于粮食等关系到国计民生的重要农产品。虽然《农业法》第36条对价格保护制度做可原则性的规定，但其具体实施的法律法规十分薄弱，没有法律层次上的操作依据，基本上由政策来代替。但政策欠缺稳定性和统一性，所以单凭政策往往不能及时有效地实现国家的宏观价格调控目标。为了解决这个问题，必须进口制订有关的法律法规，将有关的政策法律化、制度化，着重提高农业的比较生产率和国家竞争力。其次，完善农业投资扶持制度。1980年以前，我国农业的基本建设投资在国家整个基本建设投资总额中所占比重为10%以上，但到1993年以后则下降至3.5%。我们必须加大农业投资改变农业投入严重不足。具体而言，政府应该根据《农业法》加大农业投资比重，主要用于农业基础设施建设等方面。这些资助都属可免于减让的绿箱政策，不会超越WTO《中美关于中国加入WTO的协定》的框架，所以应尽可能地予以加强。但由于《农业法》的规定过于原则，操作性不强，因此应尽快制定专门的农业投资法，将农业投入的原则规定具体化。此外，为了解决投入资金短缺的问题，还可在农业领域加大引入外资力度，尤其在水利、交通、通讯等农业基础设施建设方面。最后，建立农业保险制度和保险体系。农业生产周期长，自然风险大，为增强农业的风险承受能力，保护农业生产稳定发展和维护生产者的利益，必须建立农业保险制度。在发达国家，农业保险已受到广泛的重视，成为政府支持农业发展的一个重要手段。目前，我国的农业保险制度很不完善，出现农业保险水平低和索赔难的恶性循环现象。因此，重视农业保险问题，建立和完善保险体系，使农业保险能适应WTO框架下农业生产的需要是非常迫切的。此外，要充分借鉴国外经验，将受WTO约束和限制的黄箱政策支持内容转为绿箱政策，主要是变目前对流通环节的支持为对生产者的支持补贴，提高对农业支持的效率。根据我国农业发展的现状，今后要将这些绿箱政策的重点放在以下几个方面：一是增加农业科技的投入，即加强农业科技研究、推广以及农民教育培训方面的投入，提高我国农产品的科技含量，增强我国农业的国际竞争力；二是增加农业基础设施建设的投入，即水利、道路交通、农村电网、邮电通讯、能源及市场信息等设施建设，间接减少农产品的成本支出，减缓国内农产品生产成本的上升速度；三是增强农村环境和生态投入，加强对农村环境污染治理和环境保护工作，加强农业病虫害的预测和控制工作，加强农村公共卫生工作；四是积极推进农村税费改革，加大中央政府对地方财政的转移支付力度，对农民进行直接补贴。（二） 、用足用活黄箱政策，控制黄箱规模我国的黄箱政策财政支出只占基期农业总产值的3.3%，这离8.5%的微量许可标准还有很大的空间。由于黄箱政策措施对农业竞争力有直接作用，因此，我们应当按照我国政府承诺的补贴空间用足用活黄箱政策。我国主要粮食品种如玉米、小麦和水稻等不具备竞争优势，从确保粮食安全和增加农民收入的角度考虑，政府应在进一步加大粮食体制改革、全面开放粮食购销的基础上，继续对上述粮食品种实行最低保护价收购政策。为了提高我国具有比较优势的农产品及加工品在国际市场上的竞争力，政府可利用黄箱措施对农用水、农用电、化肥、农药、农膜等对农用生产资料实行补贴政策，对农业贷款给予利率优惠，以降低农业生产成本。但对黄箱政策的使用必须注意控制上限，不论是对特定农产品的补贴还是对非特定农产品的补贴都要控制在其产值8.5%的规模以内。此外，我们还应积极研究和借鉴各国农业支持结构调整经验，调整农产品价格支持的方式，将部分黄箱支持措施转向绿箱支持，将农产品流通环节的间接补贴逐步转为生产环节，对农民进行直接补贴。这类政策的实施应力求减少对市场的扭曲，以减轻农民的负担、降低生产成本、提高农业收入为原则。具体来说，一是建立健全农产品价格支持体系，保证竞争性农产品的市场稳定。根据WTO国内支持微量许可标准的条款，我国对农产品的价格支持与补贴还有一定的调整空间。应充分利用这一有利条件，对那些竞争性农产品建立灵敏、高效的价格支持体系；二是改革农业税收制度，免征农业税，减轻农民负担；三是调整支持补贴的目标，由目前对中间环节、流通部门的支持转向对农业生产者的支持和服务。（三）、灵活使用WTO农业协议中的蓝箱政策免于削减的国内支持政策除了最低减让标准和绿箱政策外，还有蓝箱政策。蓝箱政策是欧盟和美国发达国家妥协的结果产物，发展中国家采用不多，一开始我国就没有采用。事实上，蓝箱政策的实施具有一定的灵活性。欧盟在共同农业政策改革中将其1995年的差价支付纳入了蓝箱政策。我国现在已经使用某些蓝箱政策，但政府的财政补贴却还没有，加入WTO后应该考虑适当起用该项政策。 参考文献： [1]郑淑华.WTO框架下我国农业政策性银行职能浅探.甘肃农业.2005年第10期. 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