2013年8月，加州消防员灭火

20世纪中期，随着政府规模的大幅增长，美国开始向一个更现代的行政国家转型。从20世纪70年代至今，美国税收和政府支出的总体水平并没有很大的变化；虽然美国从1980年罗纳德•里根当选为总统后，便开始反对福利国家，但似乎无从拆分大政府。在20世纪中，美国政府的管辖范围显著地扩大了，掩盖了其施政质量的大幅下降。这主要是因为在某些方面，美国已再次沦为一个由法院和政党治国，法院和立法部门篡夺了行政部门的许多正当功能，致使政府整体运作缺乏连贯性和效率。

在其他发达民主国家由行政官僚体系处理的行政功能，在美国逐渐被法院系统司法化，导致昂贵的诉讼案件爆增、决策迟缓、执法标准不一。在今天的美国，法院已不是对政府的制约，而成为了政府变相扩张的替代品。

同样，国会也在篡夺权力。无法再向立法者直接行贿的利益集团，已经找到其他途径来征服和控制立法者。这些利益集团获取了与自身社会代表性极不相称的影响力，扭曲了税收和支出政策，从自身利益出发操纵政府预算，拔高了政府赤字的整体水平。他们还诱使国会通过各种各样法令，大大降低了公共管理的质量。

这两种现象——行政的司法化和利益集团影响力蔓延——往往会侵蚀人民对政府的信任。这种对政府的不信任，能够自我延续和自我强化。人民出于对行政机构的不信任，便会要求行政部门接受更多的司法审查，从而损害政府施政的质量和效率。同时，人民对政府服务的需求，诱使国会将更多、更困难的法令强加于行政部门。这两个过程都降低了行政官僚体系的自主性，反过来又导致政府更加僵化、墨守成规，更加缺乏创造力和连贯性。

以上过程的结果，是代表性的危机（crisis of representation）：普通公民感到民主成为了一个幌子，政府被各路精英们暗中操纵，不再真实地反映大众的利益诉求。最讽刺和怪异的是，造成这场表征危机的主要原因，竟是初衷本是使体制更民主的改革。事实上，美国当今的问题是法治过了头、民主过了头，而国家能力没跟上。

法官也疯狂

1954年由最高法院裁定的布朗诉托皮卡教育局案是美国20世纪伟大的历史转折点之一，它推翻了支持种族隔离政策的1896年普莱西诉弗格森案。民权运动以布朗案的裁定为起点，成功拆除种族歧视藩篱，维护非裔和其他少数族裔的个人权利。许多其他社会运动——从环境保护到消费者权益保障，到妇女权利，到同性恋婚姻等——都开始效仿这种通过法院裁决推行社会新规则的模式。

美国人是如此熟悉这种英雄叙事，以至于他们几乎意识不到这种争取社会变革的途径有多么怪异。布朗案的主要推动者是全国有色人种协进会，这个私营的志愿协会代表一小群父母和他们的孩子，对堪萨斯州托皮卡市教育局提起集体诉讼。当然，这一举措必须来自私人团体，因为支持种族隔离政策的势力阻止了州政府和国会提出诉讼。全国有色人种协进会一路上诉至最高法院，并由未来的最高法院大法官瑟古德•马歇尔出任代表律师。可以说，布朗案为美国公共政策带来了最重要的变革之一，然而它的胜利不是由代表美国人民的国会投票而获得的，而是由个人通过法院系统提出诉讼而最终改变了规则。虽然后来的民权法案和投票权法案是国会采取行动的结果，但即使在这些案例中，国家法律的强制实施还是由私人提出、法院执行的。

几乎没有任何其他自由民主体制是以这种方式前行的。所有的欧洲国家都经历了类似的变革，少数族裔、妇女和同性恋者的法律地位都在二十世纪下半叶发生了变化。法国、德国和英国没有动用法院系统，而是通过作为议会多数代表的国家司法部取得了同样的成果。社会团体和舆论压力驱动立法规则发生变化，但新规则的执行靠的是政府，而不是私人与司法系统的结合。

这种现象的根源可追溯到美国三套制度演变的历史顺序。在法德等国家，最早有了法律，然后有了现代国家，后来才有了民主。与此相对应，美国先有深厚的英国普通法传统，再有了民主，后来才发展出一个现代国家。直到进步时代和罗斯福新政期间，美国才最终成为一个体制健全的现代国家，所以其国家（state）处于相对弱势，能力也始终比不上欧洲和亚洲国家。更重要的是，美国自建国以来，其政治文化就是在对行政权力不信任的基础上建立的。

这段历史导致美国体制走向对抗性法条主义（法律学者罗伯特•卡根语）。自美国走向共和以来，律师在美国的公共生活中已经扮演了特别重大的角色；然而，在上世纪60和70年代动荡的社会变革中，律师的角色又进一步急剧扩张。在此期间，国会通过了二十多条关于民权和环境的重要法案，涵盖产品安全、有毒废物清理、私人养老基金、职业安全和职业健康等诸多方面。今天的企业和保守派特别喜欢抱怨监管型国家，正是当年的举措构成了监管型国家的巨大扩张。

然而，美国体制如此笨重的原因，不是监管本身，而是为追求监管而采取的高度法条主义方式。国会授权成立的形形色色的新联邦机构，如平等就业机会委员会、环境保护局、职业安全与健康管理局，但它不愿意像欧洲与日本那样把决策权威和执行权力交给这些国家机构。国会将监督和执法的责任移交给法院，故意把诉讼权利的享受范围扩大到牵强的地步，以此来鼓励诉讼。